將自律置于內(nèi)部監(jiān)察的聚光燈下。資料圖片

一流大學的建設離不開高校法人的自律。那么，如何增強高校法人的自律？世界上一些國家的經(jīng)驗值得借鑒，例如日本國立大學法人化改革后，其自律經(jīng)驗頗具特色。為此，本版邀請中國駐大阪總領館教育室參贊袁自煌對此進行解讀。

國立大學法人化改革，是戰(zhàn)后日本大學的一次重要制度變遷，其目的是增強大學的自主與自律，從而更有利于日本自明治維新以來始終堅定不移地推進日本大學重點化建設戰(zhàn)略的實施。為此，筆者擬從分析日本國立大學法人內(nèi)部監(jiān)察這個視角來觀察日本國立大學法人內(nèi)部自律現(xiàn)狀。

法人監(jiān)察制度與國立大學法人化改革同步

日本實行國立大學法人化改革伊始就同步安排了對于大學法人的監(jiān)察制度。日本學者認為，目前，日本國立大學法人的監(jiān)察制度如下：

監(jiān)事監(jiān)察。國立大學法人化改革的相關法律規(guī)定，各大學法人必須設置監(jiān)事，而且其中必須有一名是校外人士。監(jiān)事監(jiān)察國立大學的業(yè)務，根據(jù)監(jiān)察的結果，在必要時，可以向校長或者文部科學大臣提出意見。

會計監(jiān)察人監(jiān)察。會計監(jiān)察人由日本文部科學大臣選任，對國立大學的各種財務表、有關會計部分的事業(yè)報告書以及決算報告書進行監(jiān)察，是職業(yè)化的公認的會計師或者監(jiān)察法人。會計監(jiān)察人的監(jiān)察報告要對國立大學法人的財政狀況、運營狀況、資金流動狀況以及業(yè)務實施成本狀況等所有重要環(huán)節(jié)合理與否、利益處理的合法性以及事業(yè)報告書能不能正確反映大學法人的事業(yè)運營狀況等表明意見。

內(nèi)部監(jiān)察人監(jiān)察。國立大學法人化改革推進的同時，各國立大學法人被要求完善、充實內(nèi)部監(jiān)察體制。所謂內(nèi)部監(jiān)察，包括監(jiān)事和內(nèi)部監(jiān)察人進行的監(jiān)察兩個方面。內(nèi)部監(jiān)察人直屬于大學校長或者干部會議，其監(jiān)察不是基于法定，而是由各個大學法人自行設定的。

會計檢察院監(jiān)察。會計檢察院是依據(jù)憲法設立的對于國家和法律決定的機關的決算、國家補助金等進行監(jiān)察的獨立機關。會計檢察院的監(jiān)察不僅指出大學法人的財務管理何處正確、何處不正確，而且提出改正的意見和措施。會計檢察院的監(jiān)察報告要送交內(nèi)閣，由內(nèi)閣提交國會，作為國會審查決算的參考。

大學內(nèi)部監(jiān)察室保證監(jiān)察過程不偏不倚

目前，日本各國立大學法人在其第一個中期計劃中明確提出了自己在監(jiān)察方面的目標與任務。東京大學是日本國立大學中排名第一的大學。因此，以東京大學為例，可以觀察日本國立大學法人是如何開展這方面工作的。

東京大學法人的第一步是設置組織機構，即設立作為東京大學本部組織的監(jiān)察室，由校長任命的人員擔當理事，并由副校長任室長，成員有校長助理、監(jiān)察等。它是獨立于學校會計組織等其他組織的一個新設的內(nèi)部監(jiān)察組織機構，在進行監(jiān)察的時候保持不偏不倚的態(tài)度。

與此同時，東京大學確定學校內(nèi)部劃分為28個經(jīng)理單位，對應60個預算單位。內(nèi)部監(jiān)察具體開展以在學校內(nèi)部的各預算單位為單位實施。

在設置內(nèi)部監(jiān)察機構后，東京大學制定了一個明確的監(jiān)察規(guī)程與指導手冊，用以規(guī)范監(jiān)察的標準和程序等。這個規(guī)程明確內(nèi)部監(jiān)察包括業(yè)務（即教育、研究、與社會的合作）與財務會計，對象包括學校本部組織和各教育研究機構。

監(jiān)察室開展的內(nèi)部監(jiān)察是獨立于監(jiān)事監(jiān)察、會計監(jiān)察人監(jiān)察的監(jiān)察活動。同時，監(jiān)察室又和監(jiān)事、會計監(jiān)察人密切合作，以實現(xiàn)扎實有效的內(nèi)部監(jiān)察。內(nèi)部監(jiān)察是根據(jù)總長（即東京大學校長）的命令，在監(jiān)察室長領導下由監(jiān)察室員實施的。監(jiān)察室長認為必要并且得到校長同意，可以委托監(jiān)察室以外的學校職員作為監(jiān)察員或輔助監(jiān)察員。在校長認為有必要的情況下，監(jiān)察室長可以接受大學法人職員以外的人員對內(nèi)部監(jiān)察的支援。

據(jù)了解，內(nèi)部監(jiān)察由業(yè)務監(jiān)察和會計監(jiān)察兩方面組成。關于監(jiān)察室的監(jiān)察員在進行監(jiān)察時有什么權限，實施綱要明確規(guī)定監(jiān)察員可以要求被監(jiān)察部門提出必要的賬票文書以供查閱，可以找相關人員聽取情況，可以采取完成內(nèi)部監(jiān)察必要的一切行動。在監(jiān)察員認為必要的情況下，可以向大學法人以外的相關單位發(fā)出照會或者要求確認。而被監(jiān)察部局必須對監(jiān)察員實施的監(jiān)察給予協(xié)助。

當然，監(jiān)察員必須遵守的義務也有明確規(guī)定。除此之外，實施綱要還規(guī)定了內(nèi)部監(jiān)察與其他監(jiān)察的關系、內(nèi)部監(jiān)察年度計劃書的制訂和內(nèi)部監(jiān)察報告書的保存等。

從制度層面加強國立大學自律經(jīng)驗值得借鑒

首先，大學制度的改革與創(chuàng)新必須從制度層面加強大學的自律機制。相對于過去一切都在文部科學省的嚴格控制之下，對于自主權限擴大的國立大學，如何有效管理同樣是國家層面政策制定者必須考慮的問題。對此，在設計法人化改革之初，日本就有系統(tǒng)的考慮。例如，大學自我評價要公開，大學辦學情況包括資源情況要公開，還要接受學校外部的評價等。可能是考慮到這些還不足以實施充分有效的監(jiān)管，因而對于大學法人的監(jiān)察制度方面從學校內(nèi)外兩個方面進行了設計，特別是從制度設計上強化了學校內(nèi)部的自律機制，即內(nèi)部監(jiān)察。

其次，大學的自律或者說內(nèi)部監(jiān)察必須把大學自身最基本的業(yè)務納入監(jiān)察的視野以實現(xiàn)實時有效的監(jiān)察。近些年，我們比較重視對于大學在招生、基建、設備采購等方面的監(jiān)管，這無疑是必要的，也是正確的。但是這些主要是學校外部的力量在實施。如何從制度設計上讓學校自身就能有效監(jiān)管學校內(nèi)部的這些行為，應該成為現(xiàn)在必須完成的任務。同時，應當看到，加強和完善對于與育人相關的學校業(yè)務工作各個環(huán)節(jié)的內(nèi)部監(jiān)察也十分重要。

再其次，在期待大學能夠在知識創(chuàng)新與社會服務方面做出更大貢獻的同時，必須加強對于這個領域相關環(huán)節(jié)的監(jiān)察。在這個領域，出現(xiàn)了大學和校外資本的關系問題，出現(xiàn)了大學乃至大學員工個人的利益與其他市場主體發(fā)生利益交換關系的情形。在與資本、市場發(fā)生關系的過程中，大學以及大學的人員包括大學教授如何正確把握自己，包括如何正確使用科研經(jīng)費，如何保持知識的生產(chǎn)經(jīng)營不違背大學的價值追求，就更加需要內(nèi)部的自律制度等。

最后，伴隨大學自主權限的擴大，自主支配經(jīng)費的增加，尤其要重視對于大學經(jīng)費運行情況的實時監(jiān)察。為此，我們應當借鑒國際社會包括日本的經(jīng)驗，創(chuàng)新大學會計制度，完善大學財務管理，從學校內(nèi)外強化對于大學財務以及辦學活動的監(jiān)察。（中國駐大阪總領館原教育參贊 袁自煌）